A Emenda Constitucional nº 132/2023, marco da reforma tributária, foi promulgada sob a promessa de simplificação e racionalidade no sistema fiscal brasileiro. No entanto, antes mesmo do início da fase de transição prevista para 2026, um novo litígio tributário já se anuncia: a retomada da antiga controvérsia sobre o que compõe a base de cálculo do ICMS.
A divergência ficou evidente após a Resolução de Consulta nº 39/2025, emitida pela Secretaria da Fazenda de Pernambuco (Sefaz-PE). Em resposta à concessionária Neoenergia, o órgão afirmou que os novos tributos — IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) e CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) — devem integrar a base do ICMS já no ano-teste de 2026. Segundo o entendimento pernambucano, ambos são tributos indiretos que serão repassados ao preço final, o que, nos termos da Lei Kandir (LC nº 87/1996), justificaria automaticamente sua inclusão.
A decisão, embora vinculada apenas à consulente, expõe o posicionamento oficial do fisco estadual e agrava a insegurança jurídica de contribuintes pernambucanos. A Sefaz-PE sustenta que, na falta de norma expressa excluindo os tributos, “prevalece o valor da operação”, que abrange todos os encargos incidentes.
DF adota entendimento oposto
Em sentido contrário, a Secretaria da Fazenda do Distrito Federal (Sefaz-DF) publicou manifestação administrativa defendendo que IBS e CBS não devem integrar a base do ICMS em 2026, admitindo revisão futura apenas mediante “disposição literal” da legislação. A posição está alinhada à recomendação do Comsefaz (Comitê Nacional de Secretários de Fazenda), que orienta pela não inclusão.
A assimetria de interpretações entre os estados revela um risco iminente: a criação de um contencioso nacional logo no início da reforma tributária.
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Vácuo normativo na reforma e o risco de judicialização
A controvérsia nasce de um vazio legislativo. A PEC nº 45/2019 previa dispositivo que excluía expressamente CBS e IBS da base do ICMS. Entretanto, o trecho foi retirado do texto final da EC nº 132/2023, abrindo espaço para interpretações antagônicas.
O PLP nº 16/2025, que pretende alterar a Lei Kandir para excluir de forma explícita os novos tributos, ainda não avançou no Congresso. Sem a atualização legislativa, o cenário se torna fértil para disputas judiciais.
Especialistas apontam que o entendimento da Sefaz-PE pode levar empresas a impetrar mandados de segurança preventivos, sob alegação de aumento indireto da carga tributária e afronta ao princípio da legalidade, previsto no Código Tributário Nacional.
Sintoma da hiperlitigiosidade fiscal brasileira
O episódio revela mais um capítulo de um antigo problema: a hiperlitigiosidade fiscal. O Brasil possui um estoque de contencioso que se aproxima de 70% do PIB, segundo dados citados por especialistas — índice muito acima da média de países da OCDE.
Embora a reforma tributária prometa simplificação, sua longa fase de transição e a criação de novas estruturas administrativas devem gerar novas controvérsias, especialmente no período 2026–2033.
Desafio para o pacto federativo e a segurança jurídica
A disputa sobre a composição da base do ICMS ocorre justamente no início da implementação da reforma e coloca em xeque princípios centrais como transparência, simplicidade e não cumulatividade. Para analistas, um sistema tributário que nasce sob controvérsia dificilmente cumpre seu papel de fomentar um ambiente de negócios estável.
Enquanto não houver uniformização legislativa ou jurisprudencial, empresas terão de lidar com um cenário incerto, que pode gerar desigualdades competitivas entre estados.
A controvérsia de 2026 funciona, assim, como um alerta: a modernização do sistema tributário depende não apenas de reformas constitucionais, mas de cooperação entre Fisco, Congresso e Judiciário, em busca de segurança jurídica e redução do contencioso.
